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Les électeurs suisses ont accepté le 11 mars 2012 l’initiative populaire visant à limiter les résidences secondaires et les lits dits «froids», à savoir les logements utilisés seulement pendant peu de temps. Environ 400 communes, presque exclusivement alpines, étaient concernées par son exigence de stopper le développement des résidences secondaires lorsque leur proportion dépassait 20 % du parc de logements. Cette décision a été un choc violent pour ces communes. Et les endroits ayant fortement misé sur la construction de résidences secondaires ont redouté une énorme chute de leur économie.
Tout n’est pas si grave
Mais la situation n’a pas si mal tourné, d’autant plus qu’il a fallu un certain temps pour que l’exécution se mette à peu près en place après l’acceptation de justesse de l’initiative. Les expertes et les experts des bureaux de conseil bhp, IC Infraconsult et Rütter Soceco 1 ainsi que de la Haute école de Lucerne (HSLU) 2 ont étudié en détail, sur mandat du seco et de l’are, l’évolution effective du marché des résidences secondaires de 2013 à 2019. L’analyse a fourni des résultats remarquables. «Immédiatement après l’acceptation de l’initiative, l’actualité économique de nombreuses régions de montagne a été marquée par un boom de la construction», conclut le Prof Stefan Lüthi de l’«Institut für Betriebs- und Regionalökonomie» (IBR) de la HSLU, lequel a étudié les conséquences de l’initiative pour les entreprises. La raison essentielle de cette évolution est que les projets qui avaient encore été autorisés avant fin 2012 n’étaient pas soumis à l’interdiction de construire. On a donc partout construit en hâte ce qui était déjà autorisé. De nouvelles demandes de permis de construire ont en outre continué à être déposées sous le régime des dispositions transitoires. C’est ainsi qu’un nombre considérable de nouvelles résidences secondaires ont continué d’arriver sur le marché en 2013 et 2014 dans de nombreux endroits.
Les effets de la législation
Ce n’est que lorsque la mise en œuvre de la loi sur les résidences secondaires (LRS) et de l’ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec) s’est concrétisée à partir de 2015 que le nombre des autorisations a baissé et s’est stabilisé nettement au-dessous de la moyenne historique. En 2019, année qui a précédé le covid-19, environ 2000 autorisations de construire pour de nouvelles résidences secondaires ont encore été délivrées dans les communes affectées par la LRS – environ trois fois moins que durant le boom des années 2006 à 2008. «Globalement, la construction d’appartements de vacances est en forte baisse depuis l’initiative sur les résidences secondaires», conclut provisoirement Stefan Lüthi. L’initiative sur les résidences secondaires n’a donc pas entraîné une consommation de surface nulle, mais a réduit sensiblement la consommation et a favorisé une utilisation plus mesurée du sol.
De toute évidence, l’organisation de protection de l’environnement Helvetia Nostra voit les choses autrement si on considère les 1600 recours contre des demandes de permis de construire déposés entre 2013 et 2019. À ce jour, 687 recours ont été approuvés entièrement ou partiellement; 541 autres ont été déclarés sans fondement, car la demande de construire avait été retirée. Les recours se sont d’abord concentrés sur des projets situés dans le canton du Valais. Mais leur nombre y a toutefois nettement diminué au cours du temps, grâce à une pratique d’exécution mieux rodée.
Le secteur de la construction et de l’immobilier est sous pression
Il n’est plus guère question aujourd’hui de la catastrophe économique redoutée à l’origine à cause de la LRS. L’espace alpin comme l’ensemble de la Suisse a enregistré une croissance des emplois au cours de cette période. La LRS n’a pas non plus eu d’influence démontrable sur la demande touristique dans l’hôtellerie et la parahôtellerie. «Sans grande surprise, c’est le secteur de la construction et de l’immobilier qui a ressenti le plus durement les conséquences de la LRS», dit Stefan Lüthi. Or même dans ce secteur économique, la baisse a été inférieure aux pronostics. Les activités de construction ont certes chuté d’environ 20 % dans les lieux phares du marché des résidences secondaires. Mais les entreprises plus grandes et à l’assise plus large se sont rabattues sur de nouveaux segments de marché. Elles ont par exemple étendu leur territoire d’activité en plaine. En outre, davantage d’argent a été investi au cours des dernières années dans l’entretien et la rénovation du parc des résidences secondaires. Le secteur de la construction a également profité du boom des autorisations et de la construction, qui a même entraîné une offre excédentaire, ainsi que des dérogations permettant la construction de résidences secondaires en relation avec des établissements d’hébergement organisé. À cela s’ajoutent de nombreux projets de rénovation hôtelière, pour lesquels 20 à 33 % de la surface utile principale des bâtiments hôteliers peuvent être utilisés, à certaines conditions, comme résidences secondaires.
Un train de mesures aux effets rapides
On doit aussi à diverses autres mesures étatiques le fait que le développement économique ait mieux évolué que ce que les régions affectées par la LRS redoutaient. Ces mesures incluent le train de mesures de politique du tourisme que le Parlement a explicitement adopté en 2015 pour atténuer les effets négatifs de la LRS. Une de ces mesures était le programme d’impulsion pour le tourisme qui a libéré des moyens supplémentaires pour les années 2016 à 2019: 10 millions de francs pour le programme d’encouragement Innotour, 38 millions de francs pour la Nouvelle politique régionale (NPR) et un maximum de 150 millions de francs pour des prêts NPR supplémentaires. Le prêt additionnel de 100 millions de francs accordé en 2011 à la Société Suisse de Crédit Hôtelier (SCH) a en outre été prolongé jusqu’en 2019 vu qu’il n’avait pas été complètement utilisé.
«De nombreux projets d’adaptation déclenchés par ces mesures visent une exploitation plus intensive des résidences secondaires et des hôtels sous-occupés, conformément à la devise: lits chauds plutôt que froids», commente Stefan Lüthi. L’effet secondaire souhaité est d’accélérer la transition structurelle en cours du tourisme saisonnier au tourisme quatre saisons. De nouveaux modèles d’affaires sont nés depuis 2013 dans l’économie privée, surtout dans le secteur de la construction et de l’immobilier (cf. ci-dessous). Ils montrent, avec les projets d’adaptation soutenus par la Confédération, les cantons et les communes, qu’il existe toujours dans l’espace alpin, même avec la LRS, une voie prometteuse vers un avenir touristique durable.
Nouvelles possibilités et opportunités avec la LRS
Le bureau de conseil IC Infraconsult a essayé de catégoriser les projets d’adaptation et les nouvelles solutions d’après leurs aspects thématiques. Il a ensuite sélectionné pour chaque catégorie plusieurs bonnes pratiques dont quelques exemples sont présentés ci-dessous 3.
- Instruments réglementaires et fiscaux Taxes de séjour de Grächen (VS) et Val de Bagnes (VS)
La commune de Grächen a modifié son règlement de la taxe de séjour au 1er mai 2018. Elle perçoit depuis lors, sur les logements de vacances, un forfait annuel dont la somme correspond à 46 nuitées de l’ancienne taxe de séjour. C’est une mesure simple dont les autorités attendent un effet de levier important vu que la proportion de résidences secondaires s’élève à 68 %. Pour les résidences secondaires sous-utilisées, le nouveau système est synonyme d’un renchérissement massif de la taxe. Elle incite les propriétaires à les louer le plus souvent possible à des tiers. Toutefois, le nouveau modèle de calcul n’a eu jusqu’à présent que la moitié du succès escompté. Conformément aux attentes, les recettes de la taxe de séjour ont certes doublé, mais les nuitées ont stagné jusqu’à aujourd’hui. Roman Rogenmoser, ceo de l’Entreprise touristique Grächen SA, dresse tout de même un bilan positif: «Le modèle fait ses preuves. Les charges administratives de facturation sont aujourd’hui inférieures et notre organisation touristique dispose de recettes à peu près constantes, tant dans les bonnes que les mauvaises périodes.» Roman Rogenmoser reste sceptique quant à une meilleure occupation des logements de vacances: pour de nombreux propriétaires de résidences secondaires, une location externe n’entre par principe pas en ligne de compte. Il évoque donc un modèle de comportement que seules des incitations financières plus importantes permettraient probablement de modifier. C’est ce qu’essaie de faire la commune de Val de Bagnes en Valais. Les taxes de séjour dues pour les locations à des tiers sont déduites de la taxe de séjour forfaitaire pour la résidence secondaire. Leur occupation a augmenté dans le Val de Bagnes depuis l’instauration du nouveau système tarifaire.
- Instruments d’aménagement et stratégiques Stratégie territoriale «St-Moritz 2030»
La LRS, les directives d’aménagement cantonales et la pression locale ont poussé St-Moritz à lancer en 2017, avec la population et les hôtes, un processus d’élaboration d’une vision et d’une stratégie pour le développement de la station, sous le titre «St-Moritz 2030». Le principal défi de la station engadinoise est le niveau des prix du marché mmobilier pour lequel les nombreuses résidences secondaires chères (proportion de 57 %) servent de référence. Ceci a pour conséquence que les prix des surfaces résidentielles et artisanales ne cessent d’augmenter et deviennent de plus en plus inabordables pour les habitants et les commerçants. Depuis l’adoption en 2019 de la stratégie «St-Moritz 2030», la commune soutient activement des projets de construction qui fournissent des logements ou des surfaces commerciales à des prix abordables, que ce soit au stade de la planification, le long des procédures, à l’aide d’incitations réglementaires ou grâce à une politique foncière plus active. La commune essaie en outre d’accroître l’offre de lits chauds en dialoguant avec les propriétaires et en promouvant des modèles de commercialisation et d’hébergement appropriés. Le conseiller municipal Reto Matossi est convaincu que ces processus ont contribué à donner un ancrage stratégique au thème des logements abordables. «Nous devons maintenant apporter la preuve d’une mise en œuvre réussie», déclare-t-il, par exemple à l’aide de terrains communaux et d’immeubles privés qui pourraient être mobilisés pour des logements abordables.
- Nouvelles structures d’exploitation et de gouvernance Erni Bau SA, Flims (GR)
Après l’entrée en vigueur de la LRS, cette entreprise de construction qui a son siège dans un fief de résidences secondaires, a renforcé sa stratégie de diversification en développant des segments de marché supplémentaires (par ex. rénovations énergétiques, transport ferroviaire), de nouveaux débouchés géographiques (ensemble des Grisons, SG, VS) et de nouveaux modèles d’affaires. Ceux-ci incluent la constitution d’un portefeuille immobilier, qui réunit déjà plus de cent appartements à louer. «Nous sommes aujourd’hui en bonne voie avec la stratégie choisie», déclare le directeur Marc Grünenfelder, aussi parce que l’entreprise avait déjà auparavant une assise stratégique diversifiée. Elle bénéficie en outre de la proximité territoriale du centre urbain de Coire, où la Erni Bau SA avait réussi à s’implanter au cours des dernières années.
En revanche, les entreprises de construction plus petites des destinations touristiques périphériques n’ont souvent pas pu éviter de redimensionner leur exploitation. Le chiffre d’affaires,
le bénéfice et le nombre d’employés de la Freidig Bau SA à Lenk (Simmental) ont par exemple chuté de 20 à 30 % à cause de la LRS, sans tenir compte de la baisse de 2020 due à la covid-19.
- Communication et gestion des connaissances Projet Innotour «Marketing de destination par le biais des propriétaires de logements de vacances» à Davos/Klosters (GR)
Le projet mené à l’«Institut für Systemisches Management und Public Governance » (IMP-HSG) de l’Université de Saint-Gall sous la direction du Prof Christian Laesser montre systématiquement comment les propriétaires de résidences secondaires pourraient contribuer davantage au marketing de destination par le biais d’un système d’incitations et de services appropriés. Les diverses mesures et propositions qui se fondent sur des tests de marché et des ateliers réalisés dans plusieurs destinations touristiques incluent notamment des événements réguliers d’information et de rencontre, des prix réduits pour des manifestations et des infrastructures e loisirs, un appui organisationnel lors d’événements privés ou professionnels et des bons pour les nouveaux propriétaires.
- Offres de prestations et outils de plateforme Plateforme WarmesBett.ch
Ce projet dans la Surselva a déjà été lancé en 2010 par la Derungs Quinter Immobilien SA, Lumbrein (GR). Cette plateforme constitue aujourd’hui un modèle pour d’autres plateformes régionales analogues. Avec WarmesBett.ch, la Derungs Quinter SA propose aux propriétaires de résidences secondaires un service intégral afin qu’ils puissent louer leurs objets de façon professionnelle et sans travail à accomplir sur place. Ce service comprend tout: de la réservation au nettoyage en passant par le contrat et la remise des clés. La plateforme propose aujourd’hui 80 objets à louer. «C’est intentionnellement que nous n’avons pas épuisé le marché, parce qu’il ne serait guère possible de maîtriser une croissance supplémentaire en termes de logistique et de personnel», précise le directeur Gian Derungs. Trouver suffisamment de personnel de nettoyage fiable pour les nombreuses interventions de courte durée constitue un défi majeur. «Nous nous heurtons à nos limites lorsque les locataires changent en une fois dans 50 ou 60 appartements chaque samedi de février ou de début mars», fait remarquer Gian Derungs.
Il dresse un bilan positif malgré les possibilités limitées de mise à l’échelle: «Le modèle d’affaires a globalement fait ses preuves.» Le coronavirus a donné une impulsion supplémentaire: le nombre des nuitées générées par le biais de WarmesBett.ch s’est élevé à plus de 19 000 en 2020, soit 40 % de plus que l’année précédente à offre de lits égale.
- Projets de construction et immobiliers Swisspeak Resort, Meiringen (BE)
Comme chacun le sait, la LRS autorise encore, sous certaines conditions, de construire des résidences secondaires ou de tourisme neuves. Cette nouvelle situation génère de nouveaux concepts d’hébergement. Le Swisspeak Resort de Meiringen, un projet à 30 millions de francs qui compte 79 logements et 426 lits, a été inauguré fin 2019 après deux ans de travaux. Il se dresse sur une zone touristique spéciale créée dans les années 1990 où rien ne s’était passé durant 15 ans, jusqu’à ce que la Resalpina Sàrl prenne l’initiative. Soutenue par la NPR lors de la phase de conception, la Resalpina Sàrl a développé le centre de vacances jusqu’à la onstruction afin de le vendre finalement au Mountain Resort Fund sicav. Ce fonds est géré par la Interhome SA, qui a déjà enregistré une occupation de 80 % durant la première année d’exploitation. La Resalpina Sàrl planifie neuf autres centres de vacances. Mais ces projets ne se réaliseront probablement pas aussi facilement qu’à Meiringen. Les quatre projets les plus avancés – à Laxeralp (VS), Klosters, Arosa et Savognin (GR) – sont actuellement bloqués par des recours.
Ce sont surtout les remontées mécaniques qui manifestent un vif intérêt pour les nouveaux concepts de centres de vacances : plus de 40 % des entreprises de transport sont maintenant actives dans ce domaine. Le concept d’intégration verticale où un fournisseur vise à avoir une offre de vacances complète est certes déjà ancien, mais a encore été stimulé par la LRS. Le Weisse Arena Gruppe de Laax (GR) fait partie des pionniers avec son rocksresort.
Sur la bonne voie
Même si les personnes concernées ne partagent pas toutes le même enthousiasme au sujet de la LRS, toutes les parties prenantes jugent la nouvelle loi très positive du point de vue de l’aménagement du territoire et de l’écologie. Le consensus est fort pour dire qu’elle stoppe le mitage dans les communes concernées, qu’elle guide le développement de la parahôtellerie sur des rails durables, qu’elle renforce et continue d’améliorer les qualités touristiques dans les communes concernées.
Quelques régions et communes comme Davos/Prättigau (GR) ou le val d’Anniviers (VS) ont réagi très activement à la LRS, alors que d’autres points chauds – par exemple Grindelwald – sont restés étonnamment calmes. La pression et la disposition à s’adapter sont visiblement très variables selon la région. Les destinations touristiques qui souhaitent continuer à croître dans la parahôtellerie cherchent de nouvelles recettes. Il est clair pour tous les acteurs impliqués qu’il n’existe pas de solutions simples. Le chemin du futur succès touristique passe presque toujours uniquement par un ensemble de mesures et de projets coordonnés.
Intensifier les activités de communication
Les autrices et les auteurs des analyses d’efficacité ont constaté que le savoir en matière de mise en œuvre de la LRS n’atteint pas toujours les communes concernées et les personnes responsables. Ils recommandent donc de rehausser le niveau de connaissances parmi ces acteurs et ainsi d’accroître la sécurité de planification dans la mesure du possible. Les expertes et les experts recommandent en outre à la Confédération, aux cantons et aux communes concernées d’améliorer les conditions de financement des projets d’adaptation par des mesures supplémentaires et des services ciblés, ainsi que d’accroître la sécurité de planification.
Afin d’accélérer l’adaptation à la loi sur les résidences secondaires, mais aussi de pouvoir coordonner les changements structurels qu’elle implique et exploiter les opportunités qu’elle offre, il faudrait élargir les compétences tant des autorités responsables des constructions que des promoteurs et des maîtres d’ouvrage, et développer de nouvelles compétences. Selon les études, le meilleur moyen d’y parvenir est d’emprunter les canaux de communication établis des associations professionnelles et des organisations de promotion économique, de faire appel au soutien des offices fédéraux impliqués (SECO, ARE) et de mobiliser les instruments de développement régional et touristique que sont Innotour, la NPR et la Société Suisse de Crédit Hôtelier (SCH).
Après avoir pris connaissance du rapport au Conseil fédéral sur les analyses d’impact de
la LRS, la Confédération a pris note du besoin d’en optimiser la mise en œuvre et d’améliorer les connaissances sur le sujet. Elle planifie des premières mesures dans ce sens. Elle ne voit cependant pas la nécessité de modifier la LRS, car les processus d’adaptation sont encore en cours.
Tous les efforts devraient favoriser la transition structurelle en cours du tourisme saisonnier au tourisme quatre saisons et continuer ainsi à stimuler le processus de transformation des lits froids en lits chauds. Si cette démarche réussit, on réussira également à donner aux destinations une orientation plus durable, plus viable et plus résiliente.
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