Die Lehren aus dem Zweitwohnungsgesetz

Welche Herausforderungen stellen sich in den betroffenen Gemeinden und Regionen mit der Umsetzung des Zweitwohnungsgesetzes (ZWG)? Welche Chancen bieten sich? Diese Fragen diskutierten eine Expertin und zwei Experten am runden «regioS»-Tisch: Stefanie Lauber, Leiterin der Bauabteilung der Einwohnergemeinde Zermatt VS und Mitglied der Begleitgruppe zur Wirkungsanalyse des Zweitwohnungsgesetzes, Norbert Hörburger, Professor an der Fachhochschule Graubünden und Leiter «Weiterbildung Tourismus», sowie Heinrich Summermatter, Präsident der Allianz Zweitwohnungen Schweiz. Der einstimmige Tenor: Trotz der Restriktionen aufgrund des ZWG gibt es verschiedene und durchaus intakte touristische Entwicklungschancen im Zweitwohnungsmarkt.

regioS: Welche Probleme wurden mit dem faktischen Baustopp, den das Zweitwohnungsgesetz in diesem Segment bewirkt hat, tatsächlich gelöst, zum Beispiel in Zermatt?

Stefanie Lauber: Die Gemeinde Zermatt hatte bereits vor dem eidgenössischen Gesetz ein kommunales Reglement, das den Bau von Zweitwohnungen stark einschränkte und die neu überbauten Zweitwohnungsflächen auf 1000 bis 1200 Quadratmeter pro Jahr begrenzte. Diese Einschränkung ist durch das ZWG aufgeweicht worden. Nun können sogar mehr Zweitwohnungen gebaut werden als unter dem alten kommunalen Gesetz, sofern diese neuen Zweitwohnungen touristisch bewirtschaftet werden. Zudem verschiebt sich die Nachfrage bei den Zweitwohnungen auf den altrechtlichen Erstwohnungsraum. Das ZWG hat in Zermatt dazu geführt, dass wir heute wieder mit den gleichen Problemen konfrontiert sind, die mit dem kommunalen Reglement eigentlich gelöst waren.

Herr Hörburger, Sie beobachten die Entwicklung aus der Forschungsperspektive im grösseren Rahmen. Welche positiven Effekte hat das ZWG ausgelöst?

Norbert Hörburger: Der Flächenverbrauch und die Zersiedelung sind in den betroffenen Gemeinden eingedämmt worden. Zudem wurde ein Denkprozess über das Thema Zweitwohnungen ausgelöst, der bereits Früchte trägt. So wurden vielerorts Anreize zum Kauf alter Wohnungen geschaffen, die sonst auf dem Markt übriggeblieben wären. Allerdings wurden auch sehr viele Last-Minute-Projekte beschleunigt, um sie möglichst zügig auf den Markt zu bringen, was zum Teil zu neuen Verzerrungen führte. Die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Bau- und Immobilienwirtschaft wurden erheblich beschnitten. Aus raumplanerischer Sicht hat sich der Druck auf die Auszonung von Flächen in den betroffenen Gemeinden stark erhöht.

Welche positiven Effekte stellen Sie fest, Herr Summermatter?

Heinrich Summermatter: Ich war über den Ausgang der Abstimmung zuerst sehr erschrocken. Nachträglich hat sich diese Angst aber als völlig unbegründet herausgestellt. Das Baugewerbe, das Schlimmstes befürchtet hatte, hat heute kaum grössere Probleme. In der Vergangenheit wurde vor allem neu gebaut, inzwischen wird entsprechend mehr renoviert. Aus der Perspektive eines Bewohners von Lenk im Simmental war das ZWG nur segensreich. Mitte der Sechzigerjahre war der Zweitwohnungsbau bei uns förmlich explodiert, bis zuletzt auf einen Bestandesanteil von fast 70 Prozent. Diese ungesunde Entwicklung konnte dank des ZWG gestoppt werden.

Was bedeutet das ZWG für den Tourismus? Gibt es in diesem Sektor ebenfalls Ausweichmöglichkeiten, ähnlich wie in der Bauwirtschaft?

Hörburger: Im Tourismus sind vermehrt Investorenmodelle für den Bau bewirtschafteter Wohnungen im Rahmen strukturierter Beherbergungsbetriebe gefragt. Dadurch entstehen in den bekannten Destinationen sehr kompakte Grossüberbauungen. Der Fokus hat sich also von einzelnen Häusern mit Zweitwohnungen auf Resorts verschoben. Diese werden häufig nach dem Modell «buy to use and let» realisiert, das heisst, der Käufer kann seine Zweitwohnung nur wenige Wochen im Jahr selbst nutzen und muss sie die übrige Zeit zur touristischen Vermietung freigeben. Allerdings ist noch nicht geklärt, ob diese Modelle auf längere Sicht für die Eigentümer auch rentieren. Ob die versprochenen Renditen auch tatsächlich erreicht werden können, wird sich erst zeigen, wenn die ersten Erneuerungen dieser Grossüberbauungen fällig werden. Man kann davon ausgehen, dass die Erneuerungsfonds nicht bei allen Projekten ausreichend geäufnet sind, sodass die Eigentümer über kurz oder lang Kapital nachschiessen werden müssen.

Lässt sich diese Entwicklung auch in Zermatt beobachten?

Lauber: Bei uns gibt es sowohl qualifizierte touristische Projekte als auch Erstwohnungsprojekte mit touristisch nutzbaren Einliegerwohnungen. Dabei mag auf dem Papier zwar alles rentabel aussehen. Aber ob im Hinblick auf eine spätere Erneuerung genügend Rückstellungen gemacht werden und ob die Wohnungen tatsächlich so genutzt werden, wie auf dem Papier deklariert, können wir nur schwer kontrollieren.

Bei vielen Grossprojekten geht es derzeit wegen Einsprachen nicht vorwärts. Was können die Projektentwickler tun, um trotz allem ans Ziel zu gelangen?

Hörburger: Die Projektentwickler brauchen einen langen Atem. Bis ein Ferienresort verwirklicht werden kann, muss mit sieben bis acht Jahren gerechnet werden. Die Projektentwickler tun folglich gut daran, gleich mehrere Projekte in der Pipeline zu haben. So lassen sich die Risiken besser verteilen.

Wie weit hat das ZWG im Tourismusgeschäft zu Verlagerungen geführt?

Summermatter: Ich sehe keine wesentlichen Verlagerungen. Nach wie vor zählen wir in Lenk auf Tagesgäste, die vor allem für die Umsätze der Bergbahnen wichtig sind. Hinzu kommen die Hotelgäste und die Zweitwohnungsbe­sitzer, deren wirtschaftliches Gewicht generell unterschätzt wird. Pro Zweitwohnung werden vor Ort jährlich 20 000 bis 30 000 Franken Umsatz generiert. Hochgerechnet auf die Schweiz sind dies 10 Milliarden Franken im Jahr, also rund ein Fünftel der gesamten touristischen Wertschöpfung. Zweitwohnungen sind also ein bedeutendes und unverzichtbares Segment der Schweizer Tourismuswirtschaft.

Die Forderung, möglichst viele kalte in warme Betten zu verwandeln, ist ein altes Anliegen. Trotz aller Bemühungen lässt sich die Vermietungsquote kaum steigern. Lediglich ein Viertel aller Zweitwohnungen werden an Dritte vermietet. Was wäre das Erfolgsrezept für die Zukunft?

Summermatter: Ob jemand seine Liegenschaft ausschliesslich selbst nutzen, mit Freunden teilen oder sie dem Markt zuführen und vermieten möchte, lässt sich durch äussere Anreize nicht gross beeinflussen. Fakt ist: Viele Eigentümer nutzen ihre Zweitwohnung in der Hauptsaison am liebsten selbst. Sie wären durchaus bereit, ihre Ferienwohnung in der Zwischensaison zu vermieten, doch dann ist die Nachfrage am geringsten. Die Wohnungen bleiben folglich leer. Dieses Verhaltensmuster lässt sich allenfalls bei einem Generationenwechsel verändern. Die nachrückende Generation ist am ehesten offen für einen anderen Nutzungsansatz und schneller geneigt, die Wohnung dem Vermietungsmarkt zuzuführen. Allerdings lässt sich dieser Umdenkungsprozess nur beschränkt von aussen beeinflussen.

Herr Hörburger, Sie haben Modelle entwickelt, die unter anderem darauf abzielen, die Vermietung der Zweitwohnungen zu fördern. Sind Sie optimistischer als Herr Summermatter?

Hörburger: Ich bin überzeugt, dass die Zeit für die Vermietung spielt. Die junge Generation tendiert zum Sharing-Gedanken und ist offener in Bezug auf die Vermietung. Das müsste dazu führen, dass immer mehr Objekte auch zur Vermietung freigegeben werden. Sieht man sich die Mietpreise von Ferienwohnungen und Hotelzimmern an, sind wir in der Schweiz bei den Ferienwohnungen mit den umliegenden Alpenländern absolut wettbewerbsfähig, in der Hotellerie hingegen nicht immer. Eine Destination, die sich weiterentwickeln will, kommt also nicht darum herum, den Ferienwohnungsmarkt möglichst aktiv zu bewirtschaften. Ein Modell, das wir zu diesem Zweck entwickelt haben, ist «RenoRent», bei dem es um die Renovierung und touristische Aktivierung von Zweit­wohnungen geht. Dieses Modell wird nun in Davos von einem Startup umgesetzt (vgl. «Suche nach neuem touristischem Gleichgewicht»). Dem Zweitwohnungsbesitzer wird mit diesem Ansatz eine goldene Brücke zur bequemen Vermietung gebaut. Natürlich wird es auch in Zukunft weiterhin die Gruppe jener Zweitwohnungsbesitzer geben, für die «my home is my castle» alles bedeutet. Diese Gruppe werden wir mit der Forderung nach warmen Betten und mit neuen Vermietungsideen kaum jemals erreichen.

Wie lange nutzen Zweitwohnungsbesitzende, die nicht vermieten wollen, ihre eigene Wohnung?

Summermatter: Wie sich aus den Kurtaxen ableiten lässt, werden die Zweitwohnungen sehr oft während vier bis fünf Wochen genutzt, und zwar ausschliesslich zu Ferienzwecken. Die übrige Zeit stehen sie leer. Daneben gibt es eine kleinere, aber neuerdings stark wachsende Gruppe von Zweitwohnungsbesitzenden, sogenannte «multilokale Bewohner», die ihre Zweitwohnung drei bis vier Monate jährlich nutzen, und zwar zur Erholung, aber auch als Homeoffice.

Hörburger: Hier zeigt sich, dass wir nicht davon ausgehen dürfen, dass Zweitwohnungseigentümer eine homogene Gruppe sind. Es lassen sich mindestens drei Grundtypen unterscheiden: Es gibt jenen Zweitwohnungskäufer, der die Wohnung als Kapitalanlage erwirbt, dann jenen, der ein klassisches Vier-bis-acht-Wochen-Nutzungsmuster während der touristischen Hauptsaison verfolgt, sich aber nur begrenzt für die touristische Entwicklung der Destination interessiert. Und schliesslich gibt es den «Zweitheimischen». Er führt einen multilokalen Lebensstil, möchte sich aktiv in die Community vor Ort einbringen, sucht den Austausch und ist an Mitwirkungsprojekten interessiert. Personen dieses dritten Typus sind für die alpinen und peripheren Regionen besonders wertvoll, weil sie einen Beitrag zur lokalen und regionalen Entwicklung leisten. Das Gegenbeispiel ist jener Käufertypus, der reine Spekulation betreibt und den Immobilienmarkt mit einer kaum genutzten Wohnung weiter anheizt.

Da kann man nur hoffen, dass die «Zweitheimischen» gegenüber den Spekulanten künftig an Gewicht gewinnen. Doch wie weit verbreitet sind diese «Zweitheimischen», die sich engagieren wollen?

Hörburger: Die Realität ist: Es gibt zunehmend flexible Arbeitsformen, die es immer mehr Leuten ermöglichen, auch an ihrem Zweit- oder Drittort zu arbeiten. Das befeuert die Chance, dass die Zweitwohnungen häufiger und länger genutzt werden. Gleichzeitig reduziert diese Entwicklung auch den Siedlungsdruck auf die Städte.

Lässt sich dieser Prozess auch in Zermatt beobachten?

Lauber: Es ist vor allem in den Corona-Zeiten aufgefallen, dass viele Zweitwohnungsbesitzende eine intensivere Nutzung der Wohnung beantragt haben. Das hat neue Konflikte gebracht, etwa bei den sogenannten «qualifiziert touristischen Wohnungen», die eben streng an eine gewerbsmässige Vermietung zu Ferien- und Erholungszwecken gebunden sind und von den Zweitwohnungsbesitzern nicht als Homeoffice genutzt werden dürfen. Für die «Zweitheimischen», die in ihrer Zweitwohnung wohnen und dort auch arbeiten möchten, gibt es noch keinen rechtlichen Status, der diese Art von Nutzung erlauben würde. Ohnehin ist der Lebensmittelpunkt bei den meisten letztlich doch nicht in den Bergen, sondern an ihrem ursprünglichen Wohnort in der Stadt.

Summermatter: Es ist klar, dass sich die «Zweitheimischen» natürlich nur dort politisch engagieren können, wo sie die Schriften haben. Dennoch sehe ich im Austausch mit unseren lokalen Organisationen, dass sich eine klare Entwicklung abzeichnet. Vor allem die Jüngeren sind durch die Digitalisierung nicht länger an einen einzigen Ort zum Wohnen oder Arbeiten gebunden. Der Austausch zwischen «Zweit-» und Einheimischen ist für beide Parteien befruchtend. Die «Zweitheimischen» bringen die städtischen Gedanken in die Bergdörfer, gleichzeitig ist für sie die Begegnung mit der Welt der Einheimischen eine grosse Bereicherung. Selbstverständlich verläuft dieser Austausch nicht immer konfliktfrei. Aber letztlich können beide Parteien davon nur profitieren. Eine wichtige Voraussetzung ist aber, dass die «Zweitheimischen» die Initiative ergreifen. Sie müssen selbst aktiv werden, wenn sie an ihrem Zweitwohnsitz am gesellschaft­lichen, wirtschaftlichen und politischen Leben stärker partizipieren möchten (vgl. «Haslibergs Zweitheimische»).

Lauber: Es gibt einen handfesten und vielerorts ungelösten Konflikt, der damit beginnt, dass sich Zweitwohnungsbesitzende auf den altrechtlichen Wohnungsmarkt stürzen, das Angebot an Erstwohnungsraum für die Einheimischen verknappen und die Immobilienpreise derart anheizen, dass die Erstwohnungen unerschwinglich werden. Die Folge ist, dass sich viele Einheimische gezwungen sehen, eine Wohnung ausserhalb der teuren Tourismusdestinationen zu suchen. Dieser Konflikt löst bei vielen Einheimischen grossen Unmut aus über die Zweitwohnungsbesitzenden, die ihnen, wie wir auch hier in Zermatt immer wieder hören, angeblich den Wohnraum rauben.

Hörburger: Das ist der sogenannte «Donut-Effekt», die Verdrängung von Einheimischen an den Rand eines Ortes. Wir haben die Umwandlung altrechtlicher Wohnungen zu Zweitwohnungen anhand der Gemeinde Arosa GR exem­plarisch analysiert. Wir haben festgestellt, dass die Umwandlung von Erst- zu Zweitwohnungen dort nicht stark ausgeprägt ist. Es gibt aber Gemeinden wie Celerina GR, die ein kommunales Zweitwohnungsgesetz erlassen haben, um Fehlentwicklungen einzudämmen. Das ist eine Nachjustierung, die es auch in anderen Gemeinden braucht. Darüber hinaus bleibt die Unterbringung von Hotelpersonal und Saisonarbeitenden in den grossen Tourismusdestinationen ein Riesenthema. Hier sind neue Wege im Bereich von öffentlich-privaten Partnerschaften gefragt.

Lauber: Tatsächlich geht in Zermatt jeweils im Spätherbst, vor Beginn der Wintersaison, wenn die ständige Wohnbevölkerung innerhalb weniger Wochen von 5700 auf 7500 Einwohner und Beschäftigte hochschnellt, ein riesiger Run los. Für alle Beschäftigten eine Wohnung zu finden, die auch noch bezahlbar ist, ist eine unglaubliche Herausforderung, zumal die Löhne im Tourismussektor bei den meisten nicht für eine teure Miete ausreichen.

Das Zweitwohnungsgesetz ist noch jung, doch scheinen einige Aspekte bereits revisionsbedürftig. Wo sehen Sie die wichtigsten Baustellen auf Gesetzesebene?

Lauber: Ich wünsche mir generell ein Gesetz, das flexibler ist und kommunale und regionale Besonderheiten stärker berücksichtigt. In Zermatt haben wir nicht die gleichen Probleme mit Zweitwohnungen wie die Gemeinde Bellwald im Goms. Diese ist mit Zweitwohnungschalets geradezu übersät, derweil in Zermatt die Hotellerie weitaus wichtiger ist als das Zweitwohnungssegment. In Zermatt kommen die Zweitwohnungen bei den Logiernächten auf einen Anteil von 22 Prozent beziehungsweise auf 39 Prozent, wenn wir die Logiernächte in den Zweitwohnungen dazurechnen, die im Besitz von Einheimischen sind.

Hörburger: Das von Frau Lauber eingeforderte rechtliche Augenmass ist absolut wichtig. Doch auch auf der tourismuswirtschaftlichen Seite muss sich etwas tun. Wir müssen Zweitwohnungsbesitzenden zusätzliche Alternativen aufzeigen können. Ein leidiges Thema ist häufig das Stockwerkeigentum, das man rechtlich besser lösen könnte. Auch möchte ich nochmals auf den unbeliebten Begriff der kalten Betten hinweisen. In manchen Gemeinden gibt es ungenutzte Wohnungen, deren Unterhalt aus irgendeiner Vermögensmasse bestritten wird, bei denen aber nicht klar ist, wer eigentlich der Eigentümer ist. Vielleicht ist er im Ausland verstorben, und die Erben sind seit Jahren nicht mehr aufgetaucht. Wir müssen Wege finden, um solche Situationen zu deblockieren. Und wir müssen Modelle für die Hoteliers und andere Leistungsträger schaffen, damit sie solche Wohnungen mitbewirtschaften können, etwa Concierge-Services oder Facility-Management-Lösungen. 

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